自今年財(cái)政部連發(fā)兩文《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)）、《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)）之后，地方政府展開(kāi)了沸沸揚(yáng)揚(yáng)的項(xiàng)目融資自查自糾行動(dòng)。依據(jù)財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)及財(cái)預(yù)〔2017〕87文件要求，地方政府要對(duì)政府項(xiàng)目融資行為進(jìn)行自查并限時(shí)上報(bào)，全面改正地方政府不規(guī)范的融資擔(dān)保行為，限時(shí)清理整改到位，對(duì)逾期不改正或改正不到位的相關(guān)部門(mén)、市縣政府，省級(jí)政府性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組提請(qǐng)省級(jí)政府依法依規(guī)追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。一時(shí)間地方政府岌岌自危，項(xiàng)目停滯，不知如何反應(yīng)。
本文針對(duì)兩個(gè)文件內(nèi)容涉及到的“政府與社會(huì)資本合作的PPP項(xiàng)目”與“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”兩個(gè)重要概念先做離清梳理后，再論如何破題。這兩種融資模式是目前政府適用最廣泛的項(xiàng)目融資方式，以下我們來(lái)討論兩個(gè)概念的區(qū)別。
一、依據(jù)《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法》的規(guī)定，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是指通過(guò)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，把政府直接提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)以及政府履職所需服務(wù)事項(xiàng)，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會(huì)力量和事業(yè)單位承擔(dān)，并由政府根據(jù)合同約定向其支付費(fèi)用。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)范圍應(yīng)當(dāng)根據(jù)政府職能性質(zhì)確定，并與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)。屬于事務(wù)性管理服務(wù)的，應(yīng)當(dāng)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式提供。
財(cái)政部對(duì)“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目”有嚴(yán)格的適用規(guī)定：1、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目是通過(guò)政府預(yù)算的重點(diǎn)公共項(xiàng)目，而且要明確購(gòu)買(mǎi)年限及納入中期財(cái)政預(yù)算；必須堅(jiān)持現(xiàn)有預(yù)算后購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的原則；2、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目要提前列入各級(jí)政府的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)指導(dǎo)性目錄中；3、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目如未納入指導(dǎo)性目錄，需要先報(bào)財(cái)政部門(mén)進(jìn)行審核備案、調(diào)整后實(shí)施。
二、《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》（財(cái)金[2014]113號(hào)文）規(guī)定，對(duì)于投資規(guī)模較大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市場(chǎng)化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目，適宜采用政府和社會(huì)資本合作（PPP模式）。
在PPP模式中政府的付費(fèi)方式分為三種：第一種是經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目適用使用者付費(fèi)方式，如高速公路、污水處理、電廠等等項(xiàng)目有明確的長(zhǎng)期穩(wěn)定的收費(fèi)項(xiàng)目，能夠滿(mǎn)足項(xiàng)目投資回報(bào)，因此適用使用者付費(fèi)方式。第二種是準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目，一般采用可行性缺口補(bǔ)助方式，即在使用者付費(fèi)不足的情況下，由政府財(cái)政對(duì)投資回報(bào)依據(jù)合理回報(bào)率予以補(bǔ)足，例如學(xué)校、醫(yī)院、綜合管廊、市政免費(fèi)公園等等收益項(xiàng)目現(xiàn)金流不充足，滿(mǎn)足社會(huì)投資的合理回報(bào)率有一定困難的項(xiàng)目；第三種是沒(méi)有經(jīng)營(yíng)收益的政府付費(fèi)項(xiàng)目，例如市政道路、公益文化廣場(chǎng)等等。
通常進(jìn)行違規(guī)操作的是，將PPP模式中“政府付費(fèi)方式”的項(xiàng)目類(lèi)型，改為“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”項(xiàng)目，混淆視聽(tīng)。究其原因，是因?yàn)镻PP項(xiàng)目流程繁瑣、耗時(shí)較長(zhǎng)；而“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”相對(duì)審批簡(jiǎn)單，簽訂協(xié)議就可以投入建設(shè)，對(duì)于社會(huì)企業(yè)來(lái)講時(shí)間成本低?？墒菍?duì)于政府來(lái)講，變相增加了政府債務(wù)，與之前的BT無(wú)異。
三、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、政府付費(fèi)、政府兜底的區(qū)別。
政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是PPP模式之外的一種政府進(jìn)行公共服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)的方式，有著嚴(yán)格的適用范圍，程序較PPP模式項(xiàng)目相對(duì)簡(jiǎn)單，也是這次87號(hào)文重點(diǎn)嚴(yán)查的范圍。
政府付費(fèi)是PPP模式中的付費(fèi)方式的一種，PPP模式是國(guó)家大力提倡政府進(jìn)行市政基礎(chǔ)建設(shè)和公益服務(wù)的模式，但是程序復(fù)雜、繁瑣，所以才會(huì)出現(xiàn)87號(hào)文所查的導(dǎo)致政府舉債嚴(yán)重違規(guī)的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目。
政府兜底是國(guó)家早就禁止的BT建設(shè)模式中，政府對(duì)社會(huì)資本及金融機(jī)構(gòu)提供的一種投資回報(bào)的承諾。這種政府兜底與PPP模式有著本質(zhì)的區(qū)別。政府兜底完全是政府舉債行為，與項(xiàng)目的市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)經(jīng)濟(jì)效益無(wú)關(guān)。
而PPP模式是建立在項(xiàng)目公司市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)的基礎(chǔ)上，區(qū)別項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)收益情況下，經(jīng)過(guò)科學(xué)的測(cè)算達(dá)到既滿(mǎn)足社會(huì)資本的投資合理回報(bào)利潤(rùn)，也要平衡政府財(cái)政支出達(dá)到減小政府資金壓力，最大性?xún)r(jià)比的利用社會(huì)資本做更多的實(shí)事，而且盡量財(cái)政少出甚至不出錢(qián)的目標(biāo)。
四、另外，此次87號(hào)文所禁止的項(xiàng)目范圍是濫用“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”形式進(jìn)行非法融資、增加政府債務(wù)的行為，而不是合法合規(guī)進(jìn)行的“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目”。因此，各級(jí)政府不必“談87號(hào)文色變”，凡是合法合規(guī)的適用國(guó)家提倡的PPP模式以及“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”，所有流程經(jīng)專(zhuān)家評(píng)審、專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)公司把控，資料合規(guī)齊備的項(xiàng)目，就確定不會(huì)出現(xiàn)87號(hào)文所提及的違規(guī)問(wèn)題。中建政研作為專(zhuān)業(yè)的咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，也將發(fā)揮好政府“智囊”的作用，助力地方政府經(jīng)濟(jì)騰飛！