國家發(fā)改委、財政部PPP專(zhuān)家庫雙庫專(zhuān)家、住建部中國會(huì )計學(xué)會(huì )PPP研究中心副主任 丁伯康

 

經(jīng)過(guò)三年多的砥礪前行，我國的PPP在制度、法律、項目落地等各方面都取得了積極成效。但是，PPP要長(cháng)期健康發(fā)展下去，離不開(kāi)一個(gè)良好的生態(tài)環(huán)境，與之相關(guān)的政策、立法、金融、信用和社會(huì )等諸方面的問(wèn)題，也都需要得到解決。

2017年，將有望成為我國PPP立法進(jìn)程中比較關(guān)鍵的一年。PPP立法不可能一步到位，是先條例后立法，還是采取其他方式分階段實(shí)現，都不重要，重要的是要按照政策和規范去操作。

今年全國兩會(huì )的《政府工作報告》中指出，深化政府和社會(huì )資本合作，完善相關(guān)價(jià)格、稅費等優(yōu)惠政策，政府要帶頭講誠信，決不能隨意改變約定，決不能“新官不理舊賬”。這已經(jīng)是連續三年在《政府工作報告》中提及PPP。

自2013年底以來(lái)，國家發(fā)改委、財政部密集頒布政策，大力推廣PPP模式。地方政府積極響應，推出了一大批PPP項目。隨著(zhù)各項工作的落實(shí)以及項目落地的加快，在PPP具體實(shí)施過(guò)程中的問(wèn)題也不斷出現，如選擇社會(huì )資本公平性和規范性不夠、對PPP模式風(fēng)險披露和分配不足、PPP項目落地難、落地率低等現象。究其原因，其中有價(jià)格和稅費調整、改革不到位的因素，也有法律、金融、信用體系建設不健全的問(wèn)題。因此，要深化政府和社會(huì )資本合作，就要深入研究和解決好當前我國在PPP方面存在的一切障礙和問(wèn)題，真正實(shí)現PPP在中國的可持續健康發(fā)展。

 

 

 

 

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PPP前行路上有成功也有缺憾

在過(guò)去三年多的時(shí)間里，我國各級政府部門(mén)和金融、投資與中介服務(wù)機構的相關(guān)人士，為了有效推廣和實(shí)施PPP模式，付出了極大的努力。各級政府部門(mén)圍繞推廣和運用PPP模式，全面發(fā)動(dòng)，積極作為，做了大量卓有成效的工作。社會(huì )各界也廣泛參與，積極投身進(jìn)來(lái)，為PPP項目的推進(jìn)和落地，發(fā)揮了不同程度的作用。PPP在立法研究、政策制定、知識普及、操作指導以及項目落地等方面，都取得了前所未有的成績(jì)。

經(jīng)過(guò)短短的三年，我國在PPP項目的投資規模、入庫數量、覆蓋范圍等方面，已經(jīng)把任何一個(gè)發(fā)達國家都遠遠地拋在了身后。據財政部PPP(政府和社會(huì )資本合作)中心2017年2月13日披露的PPP各項最新數據顯示，截至2016年12月，全國入庫的PPP項目數量已達到11260個(gè)，投資額達到13.5萬(wàn)億元；其中已簽約落地的1351個(gè)，投資總額達2.2萬(wàn)億元，落地率31.6%，首超三成?？梢哉f(shuō)PPP模式在中國的發(fā)展速度和成果，已遠遠超出了人們的預料。但是就在PPP項目的規模和數量擴張的同時(shí)，在推進(jìn)的速度和質(zhì)量等方面也存在問(wèn)題。正如財政部副部長(cháng)史耀斌在全國財政系統PPP工作推進(jìn)會(huì )暨示范項目督導會(huì )上指出的那樣，PPP改革仍然面臨著(zhù)觀(guān)念轉變不到位、改革發(fā)展不平衡、民營(yíng)資本參與率不高、部分項目實(shí)施不規范、法律保障和政策銜接不健全等亟待解決的問(wèn)題和挑戰，所以我們不能掉以輕心。

誰(shuí)都不可否認，PPP模式在城市基礎設施和公共服務(wù)領(lǐng)域的運用，對促進(jìn)政府投融資體制的深化改革和政府投融資機制的創(chuàng )新，對促進(jìn)我國傳統的政府投融資理念轉變和投融資模式創(chuàng )新等方面，起到了積極的作用。PPP已經(jīng)逐步成為各級政府穩增長(cháng)、調結構、促改革、惠民生、防風(fēng)險的重要抓手。但是，在PPP的發(fā)展過(guò)程中也出現了不同程度的亂象和缺憾。如設置壁壘，隱形阻擊民資進(jìn)入；漠視政策，違規擔保承諾回購；避實(shí)就虛，社會(huì )資本跑馬圈地；誤導輿論，過(guò)度神化、泛化PPP模式；資源錯配，污染環(huán)境等，這些都會(huì )對PPP未來(lái)的健康發(fā)展造成不利影響。

 

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PPP生態(tài)環(huán)境建設迫在眉睫

面對一直滾滾向前的PPP車(chē)輪，越來(lái)越多的行業(yè)人士發(fā)現，理想和現實(shí)之間的差距逐步顯現。規范、有序推廣和運用PPP模式在實(shí)際操作過(guò)程中遇到了不同程度的阻礙，有的甚至變了味：以融資為導向的名股實(shí)債、以賭的心態(tài)參與PPP的投機者、以保底承諾和固定回報方式承攬PPP項目等現象不斷出現，危害了PPP在中國長(cháng)期健康的發(fā)展。因此，我們呼吁，需要運用理性思維創(chuàng )建一個(gè)健康良好的PPP發(fā)展生態(tài)環(huán)境。這不僅需要各級政府部門(mén)和金融、投資與中介服務(wù)機構的相關(guān)人士共同做到趨利避害，不忘初心，忠于PPP的基本要義和本源。同時(shí)，也要加強PPP作用和使命的正面宣傳和輿論導向，并且盡可能通過(guò)已有的項目經(jīng)驗找尋到最具可行性的方案，使其被業(yè)內人士學(xué)習、掌握，并可因地制宜地加以運用，讓PPP項目真正落地并發(fā)揮效益，為提高政府投資效率和解決項目運營(yíng)管理效率起到應有的作用。

PPP要長(cháng)期健康發(fā)展下去，離不開(kāi)一個(gè)良好的生態(tài)環(huán)境，當前影響PPP生態(tài)環(huán)境建設的因素很多，涉及法律、政策、金融、信用和社會(huì )等方方面面。建設和維護良好的PPP發(fā)展生態(tài)環(huán)境，既要正確認識推廣PPP模式對我國政府投融資體制改革產(chǎn)生的根本性和長(cháng)期性作用，又要避免把PPP過(guò)于神秘化、夸大化和泛化；既要充分激發(fā)市場(chǎng)機制在推進(jìn)PPP中的決定作用，又要解決好相關(guān)利益主體的“職能缺位”、“職能越位”和“責任不到位”的問(wèn)題；既要真正體現PPP項目物有所值的基本精神，又要差別化、針對性地做好具體項目的PPP運作，降低政府的投資成本；既要平衡好不同利益主體關(guān)系，又要獲得政府部門(mén)、國企、民企、金融投資及其他服務(wù)機構等相關(guān)利益主體的支持。只有全面解決好這些問(wèn)題，PPP發(fā)展的生態(tài)環(huán)境才能得到改善，逐步健康起來(lái)。

 

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PPP將迎來(lái)理性繁榮

經(jīng)過(guò)三年多的砥礪前行，我國的PPP在制度、法律、項目落地等各方面都取得了積極成效。PPP運作的規范和深化問(wèn)題，已經(jīng)受到各界的廣泛關(guān)注和重視。這種變化將引導地方政府、社會(huì )資本方和各類(lèi)中介服務(wù)機構更加重視PPP的運作環(huán)境和運作過(guò)程，更加理性地判斷為誰(shuí)出發(fā)？又希望得到什么結果？正如財政部部長(cháng)肖捷在全國兩會(huì )期間所表示的，中國的PPP還處于探索階段。因此，為讓中國PPP這顆稚嫩的花朵在一個(gè)健康、寬廣的環(huán)境和空間里不斷生長(cháng)、發(fā)芽、開(kāi)花，與之相關(guān)的政策、立法、金融、信用和社會(huì )等諸方面的問(wèn)題，也都需要得到不斷地解決，而對PPP的理性探索和穩步推進(jìn)，必將迎來(lái)我國PPP發(fā)展的繁榮。

 

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資產(chǎn)證券化加速

2016年12月26日，國家發(fā)改委和證監會(huì )聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)傳統基礎設施領(lǐng)域政府和社會(huì )資本合作（PPP）項目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》，要求各省級發(fā)展改革部門(mén)大力推動(dòng)傳統基礎設施領(lǐng)域PPP項目資產(chǎn)證券化，優(yōu)先鼓勵符合國家發(fā)展戰略的PPP項目開(kāi)展資產(chǎn)證券化，同時(shí)證監會(huì )為PPP資產(chǎn)證券化開(kāi)“綠色通道”。

資產(chǎn)證券化作為一種融資手段，為PPP項目拓寬融資來(lái)源、豐富我國資本市場(chǎng)建設帶來(lái)積極影響。同時(shí)，它對于盤(pán)活PPP項目的存量資產(chǎn)，緩解社會(huì )資本的投資資金壓力，也會(huì )產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的幫助。PPP項目的資產(chǎn)證券化不僅降低了融資成本，拓寬了融資渠道，還向民間資本釋放了投資空間。從長(cháng)期看，這項政策將釋放多重利好，為PPP項目建立了一個(gè)持續融資的渠道。

 

 

 

 

 

 

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民營(yíng)資本參與度增高

近兩年，民營(yíng)資本越來(lái)越積極地參與到PPP項目中，參與的項目數量不斷攀升。且《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》等一系列政策頒布，也是為民營(yíng)資本提供了更多的投資機會(huì )。截至2016年12月，財政部PPP中心公布的277個(gè)入庫項目的社會(huì )資本方共包括419家企業(yè)。其中，民營(yíng)企業(yè)(含民營(yíng)獨資和民營(yíng)控股)163 家，占比39%；民營(yíng)、含民營(yíng)及外資的聯(lián)合體項目數合計139 個(gè)，占比50%；民營(yíng)資本、含民營(yíng)及外資的聯(lián)合體等兩類(lèi)項目的投資額合計占比也達45%。中央大力推行PPP模式，正是借此鼓勵國有控股企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、混合所有制企業(yè)等各類(lèi)企業(yè)積極參與提供公共服務(wù)，給予中小企業(yè)更多的參與機會(huì )。

 

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條例法規加快落地

業(yè)內人士一直都在千呼萬(wàn)喚PPP的立法，2017年，將有望成為我國PPP立法進(jìn)程中比較關(guān)鍵的一年。目前我國正處于從文件號召、促進(jìn)民間資本參與基礎設施和公共服務(wù)，到以PPP的立法推動(dòng)民間資本參與的過(guò)程。PPP立法不可能一步到位，是先條例后立法，還是采取其他方式分階段實(shí)現，我們認為都不重要，重要的是要按照政策和規范去操作。另外，PPP立法要起作用，仍然需要多層級、多部門(mén)之間的相互理解和配合，真正體現政企雙方平等、契約精神和爭議解決機制等配套制度的建設。

 

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海內外資本雙流動(dòng)

在過(guò)去20多年基礎設施建設市場(chǎng)的發(fā)展歷程中，中國已得到了海外的大量投資。隨著(zhù)我國PPP模式大力推廣，加之近幾年提出“一帶一路”戰略以及我國資本賬戶(hù)的開(kāi)放，國際產(chǎn)業(yè)資本與金融資本對中國PPP市場(chǎng)的投資規模預期將進(jìn)一步加大。

同時(shí)，在2016年，中國國內資本對“一帶一路”沿線(xiàn)基礎設施建設、產(chǎn)業(yè)園區等多個(gè)領(lǐng)域的投資也在不斷增加，未來(lái)PPP市場(chǎng)的重要發(fā)展趨勢是資本在國內外市場(chǎng)的雙向快速流動(dòng)，以實(shí)現降低資金平均成本、分散項目投資風(fēng)險、提高項目平均收益率等重要目標。

 

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PPP的理論和知識密集度提高

經(jīng)過(guò)三年多的探索，PPP項目理論以及在整個(gè)發(fā)展過(guò)程和生命周期中，針對PPP項目的評估、實(shí)施方案和交易結構中的規劃、設計、建設、運營(yíng)、移交等不同方面所存在的問(wèn)題和解決方案的分析將逐步深入。不同投資主體參與的PPP項目的投資結構，資本金制度要求下的股權和債務(wù)資金等形成的融資結構，對應的操作流程、方案文本、合同體系等內容，也都需要在趨于成熟的情況下進(jìn)行細化和標準化。隨著(zhù)咨詢(xún)、運營(yíng)、服務(wù)團隊的不斷發(fā)展壯大，其參與PPP項目的競爭力也不斷加強?，F在PPP行業(yè)不斷涌現出更多高端知識和理論，如生態(tài)環(huán)境建設理論、可持續發(fā)展理論等，必將為我國PPP項目的成功運作帶來(lái)保障，為PPP的發(fā)展提供強勁的動(dòng)力。

 

 

 

不忘初心，行穩致遠，探索完善！中國的PPP必將迎來(lái)理性繁榮的一年。